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检察改革十年成就述评
时间:2023-02-20  作者:  新闻来源:  【字号: | |
检察改革十年成就述评

中国人民大学
诉讼制度与司法改革研究中心

目录


序言


一、深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制


(一)全面落实检察机关司法责任制


(二)完善综合配套制度


(三)强化检察权依法独立公正行使


二、重构“四大检察”法律监督新格局


(一)推动实现检察工作职能重塑、机构重组、机制重构


(二)融入和推动刑事司法制度改革


(三)创新民事检察机制


(四)深化行政检察监督制度建设


(五)建立健全中国特色公益诉讼检察制度


三、依法能动融入国家治理体系和治理能力现代化


(一)创新完善法律监督方式方法


(二)建立落实群众信访件件有回复制度


(三)健全完善未成年人检察体制机制


(四)创新举措营造法治化营商环境


四、不断优化中国特色检察管理制度


(一)创建以“案-件比”为核心的案件质量指标评价体系


(二)完善检察人员考核机制


(三)促进建立法律职业共同体同堂培训机制


(四)完善检察人员能力素养提升机制


(五)升级检察信息网络体系


五、未来五年检察改革展望


(一)关于加强和完善中国特色检察机关法律监督体系


(二)关于全面准确落实司法责任制


(三)关于健全检察机关能动服务大局制度体系


(四)关于建立健全“数字检察”工作机制


(五)关于全面构建检察机关现代化管理体系


结语


序言

党的二十大报告专章部署坚持全面依法治国、推进法治中国建设,明确提出“深化司法体制综合配套改革,全面准确落实司法责任制,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。报告特别强调“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”,这是中国共产党成立以来,在历届党的代表大会报告中的第一次,也是继2021年6月党中央专门印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称《意见》)后,又一次明确部署加强检察机关法律监督工作,为当前与今后一个时期包括检察改革在内的各项检察工作提供了目标方向、行动指南,赋予了检察机关更重的政治责任、法治责任、检察责任。

人民检察制度自创立以来,始终与中国革命、建设、改革同呼吸、共命运。党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,最高人民检察院(以下简称最高检)带领各级检察机关认真贯彻党中央决策部署,先后制定实施了2013—2017年、2018—2022年检察改革工作规划等一系列改革文件,深化检察改革,努力跟上、积极适应新时代人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面新的更高内涵的需求,在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。特别是党的十九大以来,最高检紧紧围绕全面深化改革总目标,适应人民群众更高司法需求,提出并落实“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”检察工作总要求,推动检察机关机构重组、机制重塑,形成“四大检察”法律监督工作新格局,检察工作质效和司法公信力不断提升,在国家治理体系和治理能力现代化建设中的作用日益凸显。十三届全国人大连续四次把“四大检察”写入对最高检工作报告的决议中,从最高权力机关法律决议的角度对检察改革予以肯定。各级检察机关、全体检察人员积极投入改革大潮,更新理念、开阔视野,以高度政治自觉依法履行刑事、民事、行政和公益诉讼等检察职能,为促进经济社会发展作出了积极贡献。

回顾十年改革历程,检察机关坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻习近平法治思想,自觉适应新时代新要求,披荆斩棘、攻坚克难、守正创新,始终坚持党对检察工作的绝对领导,把习近平总书记重要指示批示和党中央重大决策部署落实融入检察改革全过程各方面;始终坚持以服务大局为己任,完善检察机关服务大局机制,充分发挥法治对经济社会发展的引领、规范、保障作用;始终坚持以人民为中心,紧盯人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面更高内涵的需求,构建为民、便民、利民的检察新机制,改进优化检察工作;始终坚持问题导向,致力解决法律监督工作中的困难和问题,打通改革堵点难点,释放检察生产力;始终坚持一分部署、九分落实,统筹规划、协同推进各项改革措施落地见效,通过提出并稳健落实一系列新理念新举措,取得一系列新突破新成果,推动中国特色社会主义检察制度不断发展完善、走向成熟。

一、深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制

司法责任制改革作为党的十八届三中、四中全会部署的重要任务,是完善司法权运行机制的关键,也是深化司法体制改革的核心,在司法体制改革中具有基础性、全局性地位。检察机关的司法责任制是基于检察机关的法定职权和履职规律,科学界定检察人员、办案组织的职权、责任,明确司法责任承担主体、范围和追责条件、方式,以实现检察权公正高效运行的管理制度。

司法责任制改革有利于增强检察官司法办案的责任心,促进检察官依法公正履行职责;有利于解决当前司法活动中的突出问题,提高司法公信力,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义;有利于促进检察人员提高自身素质,推进检察队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设。

(一)全面落实检察机关司法责任制

2014年2月,中央全面深化改革领导小组审议通过《关于深化司法体制改革和社会体制改革的意见》及贯彻实施分工方案,2015年2月,中央办公厅、国务院办公厅印发《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》,对司法责任制改革做出系统安排。2015年9月,最高检出台《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》,明确了检察机关落实司法责任制的各项工作,指导全国各级检察机关推进司法责任制改革。

——检察人员分类管理改革顺利实施

党的十八届四中全会提出,必须完善司法管理体制。实现司法管理体制的科学化、现代化,关键在人。按照中央统一部署,最高检会同中组部、中政委、最高法等出台《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》等文件,将检察人员划分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员三类,进一步完善了相应类别的人员比例、职务序列、管理规范。从队伍结构看,2022年,全国实行分类管理的检察人员总计18万余人。其中,检察官6.9万余人,占38.4%;检察辅助人员7.4万余人,占41.2%;司法行政人员3.7万余人,占20.4%。十年来,最高检按照党中央统一部署,配合组织部门,积极推进检察人员分类管理改革。实践证明,改革后的各类检察人员职权责任更加明晰,职业前景和发展空间更加广阔,办案人员与辅助人员结构更为合理。

——全面落实检察官员额制

落实员额制,司法人员职业化与专业化的改革目标方可真正实现,司法责任制的全面推行才有立根之基。检察官员额制改革,体现了检察官数量、比例的合理控制,反映了办案力量分配的科学要求。一是合理控制检察官员额比例。员额制改革前,全国检察机关中检察官的比例为政法专项编制的68.2%。员额制改革后,检察官比例控制在政法专项编制的39%以下。二是建立建成检察官遴选制度。检察官作为专业司法人员,其任职不能简单等同于公务员的公开招录或党政干部的选拔任用,既要在遴选过程中特别注重业务能力的把关,也须防止按照行政级别和论资排辈等方式确定入额人选。为提高检察官遴选工作的公信力和权威性,在中央和省级层面设立检察官遴选委员会,分别负责对最高检检察官人选与全省初任检察官的专业能力审核。2014年12月,全国首个省级检察官遴选委员会在上海成立。2017年6月,最高检检察官遴选委员会成立,由15名委员组成,其中包括专门委员8名、专家委员7名。2019年检察官法以立法形式明确了检察官遴选委员会的法律地位。2020年1月,最高检印发《人民检察院检察官遴选办法》,检察官遴选工作的规范性、科学性、时效性显著提升。三是建立健全检察官员额动态调整机制。根据案件数量和人员编制变化情况,应当适时对同一地区不同检察院的检察官员额数量比例进行调整,确保员额配置向基层一线业务部门、向人均办案量大的检察院倾斜。2019年10月,最高检出台《省以下人民检察院检察官员额动态调整指导意见》,规定各地检察官员额由省级检察院在核定总量内统筹管理,原则上以设区的市为单位在全省范围内配置使用、动态调整,市级检察院可以根据省级检察院的部署调整辖区内员额分配,并对调整的情形、程序作出了具体要求。按照最高检的工作部署,各省级检察院结合工作实际,相继制定实施辖区检察官员额动态调整的管理办法,解决了一系列问题,取得了较好效果。四是建立科学合理的检察官员额退出机制。2019年修订后的检察官法规定了不得担任检察官的四种情形和应当免去检察官职务的八种情形。2019年10月,最高检出台《人民检察院检察官员额退出办法》,明确检察官自然退出、应当退出及自愿申请退出的情形,进一步细化因“不能胜任检察官职务”退出员额的五种情形,并规范检察官退额程序、复核程序、转任程序等。截至2022年12月,2100余名检察官因考核退出员额,员额退出机制实效初显。

——改革检察办案模式

长期以来,我国检察机关内部实行检察人员承办,办案部门负责人审核,检察长或检察委员会决定的办案模式。在传统模式下,办案过程中的层层审批和逐级把关,极易导致权责不清,最终影响案件办理质效。如何改革检察办案模式,更好维护司法公正,党中央作出了部署,检察机关认真贯彻落实。2015年,最高检出台《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》,废止了传统的三级审批制,实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式。2018年修改的人民检察院组织法将前述改革成果上升为法律规定,明确了独任检察官、检察官办案组、检察长和检察委员会四类办案组织及其职责权限。由检察官办案组办理的,检察长应当指定一名检察官担任主办检察官,组织、指挥办案组办理案件。对于普通案件,实行授权制办案模式,将法律赋予检察机关的司法办案职权委托检察官行使,由检察官在职权范围内负责;对于重大、疑难、复杂案件,实行分权制的办案模式,由检察官负责审查证据、认定事实,检察长或者检察委员会对办案事项作出处理决定并对此负责。随着改革不断深入,权责明晰、分工协作、运转有序的检察办案模式逐渐完善,办案质效得到普遍提高。

(二)完善综合配套制度

党的十九大指出,要深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制。2020年3月,中共中央办公厅印发《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》,对进一步深化司法责任制综合配套改革予以统筹安排。最高检制定实施方案和任务清单,就优化司法职权配置、健全内部监督管理机制等方面的工作作出了进一步细化。近年来,检察机关贯彻中央部署,稳步推进各项机制健全完善,基本形成落实司法责任制的有效配套体系。

——建立健全“四项规则体系”

2017年3月,最高检印发《关于完善检察官权力清单的指导意见》,立足不同层级检察院的职能和定位,科学界定了检察机关内部司法办案权限。根据中央重大决策部署和司法体制改革实践,检察系统积极推动人民检察院组织法、刑事诉讼法、检察官法等法律法规的修订修改,制定实施《人民检察院刑事诉讼规则》《人民检察院民事诉讼监督规则》《人民检察院行政诉讼监督规则》《人民检察院公益诉讼办案规则》,明确检察委员会、检察长、检察官在办理刑事、民事、行政和公益诉讼检察案件中的职责,强化检察长、业务部门负责人的监督管理责任,进一步优化司法职权配置。比如,为贯彻落实检察官办案责任制,实现“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的目标,《人民检察院刑事诉讼规则》明确,检察机关办理刑事案件,由检察官、检察长、检察委员会在各自职权范围内对办案事项作出决定,并依照规定承担相应司法责任。同时,为完善办案机制、提升办案质量,还对检察长、业务机构负责人的监督、管理职责作了明确,体现了放权与监督管理的有机统一。

——推进监督制约机制建设

最高检联合中央政法委、最高法印发《关于加强司法权力运行监督管理的意见》等文件,统筹部署规范司法权力配置、完善案件监督管理、健全司法监督制约机制等工作。健全案件管理制度,对办案工作实行统一集中管理、流程监控,全面记录检察官办案信息,实行全程留痕。建立随机分案为主、指定分案为辅的案件承办确定机制,健全案件评查机制,建立检察案件编号终身制,让司法责任分明、可追、可溯。各级检察机关结合本地实际制定落实专门实施方案,推动在更高层次上实现执法司法权力与责任的平衡、放权与监督的结合、公正与效率的统一。

——制定落实司法责任追究和检察官惩戒制度

按照中央提出的改革要求,最高检制发《人民检察院司法责任追究条例》《检察官惩戒工作程序规定(试行)》等规范性文件,基本完成了检察机关司法责任追究和检察官惩戒制度的顶层设计。各省级检察院修改完善检察官办案权力清单,细化分层分类授权,确保检察官在权限内独立行使职权,司法责任认定与追究“有单可循”。实践中,检察机关坚持“纠错不能止于国家赔偿,追责必须落到责任主体”的精神,2021年重点对2018年以来再审改判无罪的240余件刑事错案启动追责,对“张玉环案”“张志超案”等错误关押十年以上的20余件案件直接挂牌督办,共对510余名检察人员追责问责,其中退休人员120余人。2022年继续对2021年再审改判无罪的近80件刑事错案进行排查、督促追责。同时,建立健全常态化开展司法责任追究和检察官惩戒工作机制,做到“发现一起、查处一起”。这些举措让司法责任制“长出牙齿”,倒逼检察人员依法履职,公正司法,促进提升司法公信力。

——健全入额院领导带头办案制度

“坚持抓住领导干部这个‘关键少数’”是习近平法治思想的重要内容。紧紧抓住“关键少数”,切实发挥各级检察院入额领导干部在司法办案中的带头、示范、引领作用,是检察机关推动落实司法责任制改革的重要手段。2018年7月,最高检明确要求各级检察院检察长都要积极主动直接办案,特别是带头办理疑难、复杂、有影响性的案件。2019年4月,最高检印发《关于检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件有关问题的意见》,对领导干部办案作了具体规定。根据相关文件要求,检察机关持续通报全国范围内入额院领导的办案情况,总结经验、指出问题,压实带头办案职责,同时建立“正面清单”“负面清单”制度,将清单事项纳入通报范围,与分案机制、考核通报分析机制有机衔接,确保领导干部带头办案落到实处。几年来,入额院领导带头办理重大疑难复杂案件近260万件,各级检察院检察长、受检察长委托的副检察长共列席人民法院审判委员会会议6万余人次。

(三)强化检察权依法独立公正行使

党的十八大指出,进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。作为司法责任制综合配套改革的出发点和落足处,最高检深入完善确保依法独立公正行使检察权的诸项制度,取得了一系列重要成果。

——有序推进省级以下检察院人财物统一管理

实施省以下地方法院、检察院人财物统一管理,是党的十八大以来司法体制改革的一项基础性、全局性、制度性措施。最高检坚决落实党中央改革决策部署,各省级检察院主动争取党委政府和有关部门支持,积极协同牵头机关开展改革试点。一方面,配合组织人事部门把地方各级检察机关机构编制管理工作上收至省级统一管理,基本实现改革目标。另一方面,认真落实财物省级统管改革方案,联合财政部门制定出台财务管理、资产管理、基本建设管理和政府采购管理等配套制度,取得阶段性成效。从实践情况看,随着财物管理机制逐步建成完善,市县检察院经费保障刚性增强,保障水平趋向持续稳定均衡,财物管理也更加科学有序,为依法独立公正行使检察权提供了有效的物质保障。2021年10月,财政部、中央政法委、最高法、最高检共同制定出台指导意见,在新形势下对推进此项改革提出了进一步要求。目前,绝大部分省级检察院均与省级牵头部门联合印发了改革实施方案,且在实践中不断深化完善。

——探索开展跨行政区划检察改革

党的十八届三中、四中全会先后部署了“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”的任务。十年来,最高检严格按照党中央《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》的决策安排,努力推进跨行政区划检察院改革试点工作。各试点单位在职能管辖范围、案件办理流程、内部机构设置、专业人才培养、业务机制建设等方面积极探索,积累了大量经验。2021年2月,最高检出台《关于开展跨行政区划检察改革试点工作的通知》,进一步明确由作为省级检察院派出机构的铁路、林区、农垦、矿区等检察院以及监所检察院,办理适合集中管辖的跨区域案件和上级检察院指定管辖的特定类型案件。将原本由行政区划检察院管辖的跨区域和特定类型案件,统一调整为省级检察院派出机构办理,有效避免了司法活动受到相关案外复杂因素影响,更好体现了党的集中统一领导,充分遵循了司法规律,努力确保检察办案实现政治效果、社会效果、法律效果有机统一。

——持续深化落实防止干预司法“三个规定”

2015年,中央办公厅、国务院办公厅及有关部门先后印发了防止干预司法的“三个规定”(即《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》),为防止领导干部干预司法、内部人员违规过问案件、司法人员与律师不当接触交往等划定了“红线”。“三个规定”是司法环境的“净化器”、公平正义的“安全阀”、拒腐防变的“护身符”,为检察人员依法履职、公正司法提供坚实制度保障。

严格执行“三个规定”,是防止司法腐败的治本之策,是爱护干部、防止出问题的重要举措。2019年以来,针对以往大多不实“零报告”现象,最高检坚持以记录报告为切入点,狠抓“三个规定”落实,制定印发《关于建立过问或干预、插手检察办案等重大事项记录报告制度的实施办法》《关于执行“三个规定”等重大事项记录报告制度若干问题的工作细则》,拓展了重大事项记录报告范围,规范了重大事项填报工作,开发了网上填报系统。通过集中补报、逐月报告、季度公开、以案示警等,多措并举、持续推动“有问必录”。一方面“录此存查”,形成威慑,另一方面打消填报人思想顾虑,实现“应填尽填”。2019年以来,全国检察机关主动记录报告过问或干预、插手检察办案等重大事项超过40万件,如实登记渐成自觉。

严格执行“三个规定”不能止于填报,记录报告仅为前提,责任追究才是关键。2022年,最高检在全国范围内开展针对被记录报告检察人员的专项核查,对违反“三个规定”的检察人员严肃处理。专项核查结束后,被记录报告检察人员核查的工作逐步常态化,已经形成从记录核查到追责通报的工作闭环。同时,坚持“逢案必倒查”,建立倒查检察人员违纪违法案件工作机制,深挖彻查其他涉案检察人员不如实记录报告、请托说情等违反“三个规定”的问题。另外,最高检先后通报了9起最高检和13起地方检察机关违反“三个规定”的典型案件,对各级检察人员产生了有效警示教育作用。随着制度的笼子越织越密,违规过问或干预、插手检察办案等情况逐步减少,广大检察人员主动记录报告意识进一步强化,纪律意识、规矩意识更加巩固,“过问不过问都一样要依法公正办理”渐成自觉。

——完善检察机关工作人员依法履职保障机制

确保检察机关依法独立公正行使职权,必须积极推进检察人员职业保障制度建设,健全完善具有中国特色的检察职业保障机制。2016年7月,中央办公厅、国务院办公厅印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》,对排除阻力干扰、规范考评考核和责任追究、加强人身安全保护、落实职业保障等四个方面作出规定,体现了党对司法人员职业保障的高度重视和亲切关怀。最高检认真贯彻落实党中央决策部署,通过健全完善检察官惩戒制度、规范惩戒委员会审议程序,保障检察官非因法定事由、非经法定程序,不受调离、辞退或免职、降级等处分。同时,最高检还制定了保护检察官依法履行法定职责的指导意见,各地检察机关相继出台具体措施,一些侵害依法履职检察人员的行为人被追查追责,有效保障了检察官依法办理案件。

——发展和创新人民监督员制度

适应新时代检察职能转变对人民监督员制度的新要求,2019年6月,最高检出台《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》,进一步扩大了人民监督员的监督范围,提高了监督程序的灵活度。人民监督员工作由此从“新”起步,影响力不断增强,监督更深更实。2019年8月至2022年12月,全国检察机关共邀请人民监督员监督检察办案活动19万余件次,人民监督员的监督活动从“零星监督”逐步向“常态监督”转变。

——创新完善检察案例指导制度

习近平总书记强调,一个案例胜过一打文件。党的十八届四中全会提出,要加强和规范司法解释和案例指导,统一法律适用标准。检察案例指导制度对于检察机关规范履职、正确统一适用法律意义重大。2018年人民检察院组织法专门明确了最高检发布指导性案例的职权。最高检高度重视案例指导工作,将案例指导作为强化法律统一正确实施的重要抓手。2019年4月,最高检修订下发《关于案例指导工作的规定》,推动检察案例指导在统一法律适用、规范裁量权行使、落实刑事司法政策等方面发挥更为重要的作用。自2010年案例指导制度建立以来,最高检已发布指导性案例41批166件,其中近80%是2018年以来发布。通过指导性案例的发布,让“法不能向不法让步”“网络不是法外之地”等法治观念深入人心。此外,检察机关还建成了检察案例库,收录案例18万余件。

二、重构“四大检察”法律监督新格局

(一)推动实现检察工作职能重塑、机构重组、机制重构

推动人民检察院内设机构改革,是落实党和国家机构改革精神的重要举措。2018年12月,最高检率先开展内设机构改革,自上而下推动检察机关内部组织机构实现系统性、整体性调整。

——重组专业化刑事办案机构

按照中央和国家机关机构改革“一类事项原则上由一个部门统筹,一件事情原则上由一个部门负责”的精神,着眼提高办案质效、加强专业化建设、破除权力碎片化、落实司法责任制,最高检打破过去按照诉讼环节划分机构的管理模式,根据普通犯罪、重大犯罪、职务犯罪、经济犯罪的案件类型新组建四个刑事办案机构,即第一至四检察厅。省、市、县检察机关按照对应原则,结合本地实际进行机构设置。

——单设民事检察机构

针对民事诉讼法修改实施后民事监督案件大幅增加、监督任务日益繁重的实际,顺应新时代人民群众内涵更丰富、水平更高的司法需求,最高检设立第六检察厅,负责民事检察监督工作。省级检察院基本都设立了专门的民事检察机构,地市级院和县级院则根据本地实际,优化整合机构,加强民事检察监督的专门力量。

——单设行政检察机构

针对行政诉讼法修改实施后行政案件申诉率高的实际,为满足人民群众需求,最高检设立第七检察厅,26个省级院和部分市级院成立专门的行政检察部门,专司行政检察职能。行政检察肩负着监督公正司法和促进依法行政“一手托两家”的双重责任,承载着解决行政争议,保护人民群众合法权益的使命,对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

——专设公益诉讼检察机构

根据十八届四中全会关于“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的要求和民事诉讼法、行政诉讼法、英雄烈士保护法等法律规定,在进行两年试点的基础上,2018年7月中央全面深化改革委员会第三次会议批准最高检设立公益诉讼检察厅。这是深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,全面贯彻习近平法治思想、习近平生态文明思想,满足人民群众美好生活需要的重要举措,对于落实好检察机关新增法定职责,增强公益诉讼办案力量、提高办案专业化水平具有重要意义。各地积极推进公益诉讼检察机构建设,有条件的地方检察院设立了公益诉讼检察部门。

——充实完善刑事执行检察机构职能

最高检内设机构改革后,将司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等14个罪名案件的侦查职责放到第五检察厅(由原刑事执行检察厅调整设置)。这主要是考虑到相关案件多发生于监管场所,如虐待被监管人员罪、失职致使在押人员脱逃罪、私放在押人员罪等犯罪皆与刑事执行检察部门职责相关,根据职能相近和便利原则,由其进行侦查更为合适。

——专设未成年人检察机构

在中央编办大力支持下,最高检设立第九检察厅,专门负责未成年人检察工作,这是中央政法机关成立的第一个专司未成年人保护的有独立编制的厅级内设机构,标志着未成年人检察作为独立的检察业务正式确立,未成年人检察步入了全新的发展阶段。各地认真贯彻落实新修订的未成年人保护法、预防未成年人犯罪法有关专门机构或者专门人员配备的要求,积极健全未成年人检察专门办案组织。目前已有2200多个检察院设立未成年人检察机构。

按照检察一体化原则的要求,检察机关在行使检察权过程中应当整体统筹、上下一体、指挥灵敏、协作配合。这反映了检察权运行的基本规律,既有利于整合有限力量排除各种阻力和干扰,充分履行法律监督职责,又有利于统一执法司法尺度,保证法律实施的统一性和公正性。基于此,最高检在“打样”后进一步分级分类对省、市、县人民检察院内设机构进行统一规范,明确下级院的检察业务机构要与上级院对应设置,基层院由于机构数量较少,以政法专项编制数量为标准,规定了内设机构数量的上限。所谓“对应设置”,主要是机构设置理念与职能配置模式的对应,不要求上下级院的机构设置一一对应。各地检察机关认真贯彻党中央有关机构改革精神和最高检部署要求,四级检察院按照新的职能配置有序运行。2021年,最高检印发《关于进一步规范检察办案机构设置的通知》,巩固深化内设机构改革,对省、市两级检察院刑事检察,民事、行政、公益诉讼检察,未成年人检察,申诉控告检察机构等整合设置作出进一步规范。各级检察院综合考虑业务类型、工作模式、监督对象、诉讼阶段的相似性、关联性以及案件数量等因素,遵循司法办案规律,进一步统一规范办案机构设置,统筹加强办案组织建设。内设机构改革后,检察机关内部工作关系更加纵横统一、衔接顺畅,最高检监督办案机构一律称为“厅”,省级以下检察院监督办案机构一律称为“部”。伴随着改革深入落实,刑事检察专业化分工加强,民事检察办案质量提高,行政检察持续做实,公益诉讼检察有序拓展,检察权运行质效得到有效提升。

(二)融入和推动刑事司法制度改革

作为刑事司法活动的全程参与者,检察机关直接、全面了解案件办理全过程。近年来,检察机关采取一系列措施,坚持在办案中监督、在监督中办案,着力推动解决“重办案、轻监督”“监督被动依附办案”等问题,更好地维护和促进司法公正。

——促进形成和落实少捕慎诉慎押刑事司法政策

改革开放以来特别是近20年来,我国社会保持长期稳定,刑事犯罪结构发生重大变化。2020年最高检工作报告反映,重罪案件人数从1999年的16.2万人下降到2019年的6万人,占比从19.6%下降至2.7%。与之相对应,判处三年有期徒刑以下刑罚的轻罪案件人数占比从1999年的54.6%上升至78.7%。为适应犯罪结构变化,更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用,彰显中国特色刑事司法制度的优势,2020年1月,全国检察长会议正式提出少捕慎诉慎押要求,逐步形成刑事检察理念。2021年4月,中央全面依法治国委员会将少捕慎诉慎押从刑事检察理念上升为刑事司法政策。为更好地贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策,2021年8月,最高检颁布《人民检察院羁押听证办法》,进一步加强和规范人民检察院羁押审查工作,准确适用羁押措施。2022年9月,最高检会同最高法、公安部、国家安全部出台《关于取保候审若干问题的规定》,进一步规范取保候审的适用。少捕慎诉慎押刑事司法政策的实施取得积极成效。特别是,刑事案件诉前羁押率减少了28个百分点,降至近27%。不捕率上升21个百分点,不诉率上升20个百分点。与此同时,公安机关对不捕不诉提出复议复核、当事人提出申诉明显下降。

——全面落实认罪认罚从宽制度

完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度,是党的十八届四中全会作出的重大改革部署。2018年10月,第十三届全国人大常委会第六次会议作出关于修改《中华人民共和国刑事诉讼法》的决定,在法律上正式确立了认罪认罚从宽制度。这是中国特色社会主义刑事司法制度的重大创新,丰富了刑事司法与犯罪治理的“中国方案”。目前,检察环节该制度适用率稳定保持在85%以上,认罪认罚从宽制度普遍适用的刑事诉讼新常态新格局已经形成。一方面,检察机关立足批捕、起诉等诉讼职能,切实履行指控证明犯罪的主导责任。在审查逮捕环节就注重做好犯罪嫌疑人的释法教育,引导侦查机关全面收集、固定证据。检察机关适用认罪认罚从宽制度的案件中,采纳侦查环节建议的比重已从2019年1月的72%上升到2022年的91.9%。另一方面,检察机关充分借助量刑建议机制,主动做好诉审衔接工作。犯罪嫌疑人认罪认罚的,检察机关应当就主刑、附加刑、是否适用缓刑等提出量刑建议。量刑建议具体、明确,更有利于犯罪嫌疑人认罪认罚,减少反悔和不必要的上诉。最高检于2020年9月和11月分别下发典型案例和指导性案例,并在2021年6月与最高法联合印发《关于常见犯罪的量刑指导意见(试行)》,加强指导。2022年,量刑建议采纳率超98%,一审服判率97%,高出其他刑事案件近30个百分点。

——全面推进人权法治保障

严格落实“两高三部”《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》,着力防范选择性司法以及“疑罪从挂”“疑罪从轻”等问题。协同公安机关树立程序公正意识,贯彻证据裁判规则,落实疑罪从无理念,加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防等,积极构建以证据为核心的刑事指控体系,实现了从“由供到证”到全面收集证据、重视客观证据的转变。配合开展刑事辩护全覆盖工作,2022年10月,“两高两部”联合出台《关于进一步深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的意见》,同年11月,最高检联合最高法、公安部、司法部召开深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作推进会,部署深化刑事案件律师辩护全覆盖试点特别是审查起诉阶段试点工作。

——实行“捕诉一体”办案机制

长期以来,检察机关实行捕诉分离办案模式。这种办案模式旨在加强内部监督制约。但在实际运行过程中,不少地方检察院两个部门由同一位副检察长分管,监督制约效果无法充分显现。同时,同一个案件在批准逮捕和审查起诉两个阶段分别由分属于侦查监督和审查起诉部门的两位检察官分段负责,存在重复劳动,影响办案效率,更浪费司法资源。监察体制改革以后,检察机关职能发生了历史性变化,内部监督制约也存在重新调整的需求。最高检结合工作实际,在各地试点探索的基础上,在全国范围内推行“捕诉一体”改革,对同一刑事案件的审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉和立案监督、侦查监督、审判监督等工作,由同一检察官或者检察官办案组负责。各地检察机关按照最高检部署要求,结合省以下内设机构改革,稳步落实“捕诉一体”办案机制。2019年12月,新修订的《人民检察院刑事诉讼规则》,对“捕诉一体”办案机制予以明确。至2020年底,全国检察机关“捕诉一体”机制已全面铺开,相关检察业务工作进入常态化运行阶段。从顶层设计到基层实践,“捕诉一体”不仅打破传统“多人接力”办案模式,节约了司法资源,更在引导侦查取证、加强侦查监督、落实司法责任制、促使检察机关参与社会治理等方面发挥了重要作用,前述不捕率、不诉率、诉前羁押率的明显变化表明,捕诉一体机制极大促进提升了检察办案质效。

——健全完善侦查监督与协作配合机制

为贯彻落实习近平总书记“坚决防止以刑事案件名义插手民事纠纷、经济纠纷”的重要指示精神,检察机关积极探索强化侦查监督与协作配合工作。2021年10月,最高检、公安部联合印发《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》,要求进一步健全完善侦查监督与协作配合机制,并就设立侦查监督与协作配合办公室作出专门规定,推动重大案件提前介入侦查引导取证制度化、法制化,协同构建规范高效的执法司法制约监督体系和以证据为核心的刑事指控体系。2018年至2022年,全国检察机关共监督立案、撤案近25.5万件,2022年较2018年上升1倍;对侦查活动提出违法纠正意见44万余件,2022年较2018年上升2.3倍;纠正漏捕、漏诉等均呈上升趋势。检察机关对侦查活动的协作配合,有利于提高办案效率,提高侦查质量;检察机关对侦查活动中的违法行为的监督和纠正,则有利于防止侦查权的滥用。经过实践磨合、总结提升,新的检察办案流程逐步理顺,检察官办案能力水平进一步提升,新型中国特色的检警关系逐步完善。

——完善检察机关自侦办案机制

2018年修改的刑事诉讼法重新赋予检察机关部分侦查职权。全国检察机关主动融入党和国家反腐败工作大局,加大办案力度,办案规模效应逐渐显现。最高检加强顶层设计,完善司法工作人员相关职务犯罪侦查机制,坚持以地市级检察院立案侦查为原则、交基层检察院立案侦查为补充,制定下发《关于加强检察机关对司法工作人员相关职务犯罪立案侦查工作的指导意见》,从线索管理、立案侦查、监督制约、工作保障等方面作出全面规范。同时,会同中央纪委国家监委健全和规范检察机关退回补充调查、自行补充侦查工作机制。

(三)创新民事检察机制

在最高检倡导下,各级检察机关改变原有工作方式,通过精准监督优化监督实现强化监督,防止片面追求监督数量的粗放式办案,优先选择在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的典型案件,力争抗诉一件促进解决一个领域、一个地方、一个时期司法理念、政策、导向的问题。特别是注重发挥社会力量的作用共同参与案件办理,促进办案水平提升。组建民事行政诉讼监督案件专家委员会,邀请法学专家、离退休专家型法官、律师等参加案件评议、研判,借助“外脑”促进检察官提升办案能力。建设民事行政检察专家咨询网,检察官办案中遇到的法律适用、证据理解等问题,可以上网寻求专家的指导和帮助。2018年至2022年,全国检察机关共对民事生效裁判、调解书提出抗诉2.4万余件,发出再审检察建议4万余件,2022年抗诉改变率、再审检察建议法院采纳率较2018年分别上升16、42个百分点。民法典实施后,维护民法典正确实施的民事检察监督任务将更重。

(四)深化行政检察监督制度建设

保障公民权利是行政检察监督的根本价值所在。但是行政争议的纷繁复杂性,以及行政复议、行政诉讼等解决行政争议的制度、机制和程序的专业性,又对行政检察监督形成了较大的挑战。一段时期以来,行政诉讼经年反复、争议实体问题始终未能进入实质审查环节的“程序空转”现象尤为突出。为进一步解决在诉讼程序终结后,当事人缺乏有效救济途径、合理诉求得不到重视和满足等问题,最高检决定创新工作模式,改革监督方式,制定《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引(试行)》,在全国检察机关常态化开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”活动,在监督人民法院公正司法、促进行政机关依法行政的同时,加强调查核实,针对行政争议产生的基础事实和申请人在诉讼中的实质诉求,综合运用抗诉、检察建议、公开听证、司法救助、释法说理等多种途径,促进行政争议得到依法、公平、有效解决。截至2022年12月,共化解行政争议超过3万件,解决了一批人民群众急难愁盼的问题。以实质性化解行政争议为牵引,推动行政诉讼监督全面履职。2018年至2022年,全国检察机关共办理行政生效裁判监督案件7万余件,年均增长12%。

(五)建立健全中国特色公益诉讼检察制度

探索建立检察机关提起公益诉讼制度,是党的十八届四中全会作出的一项重大改革部署,是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。党的二十大报告提出“完善公益诉讼制度”,进一步明确了公益诉讼在推进中国式现代化中的重要地位和作用。2015年7月,经全国人大常委会授权,最高检在部分地区进行了为期两年的试点。2017年修订后的民事诉讼法和行政诉讼法正式建立了这项制度。2018年3月,最高法和最高检共同发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,构建了检察公益诉讼制度的基本框架。2021年7月,最高检发布《人民检察院公益诉讼办案规则》,为办案提供全流程、体系化的规范依据;2022年5月,与最高法共同发布《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》,进一步健全完善公益诉讼机制。最高检还与相关行政机关就生态环境和资源保护、食品药品安全等领域开展公益诉讼出台协作意见,联合出台《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》,会签《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》。随着英烈保护法、安全生产法、个人信息保护法、未成年人保护法、反电信网络诈骗法、农产品质量安全法、妇女权益保障法等制订修订后写入公益诉讼检察条款,检察公益诉讼从传统的四大法定领域大幅扩展到“4+9”,并正在形成“4+N”的开放式格局。全国29个省级人大常委会出台了关于加强检察机关公益诉讼检察工作的专项决定,27个省级党委、政府或“两办”以及许多市、县党委、人大、政府出台支持公益诉讼规范性文件,为完善公益诉讼制度贡献了地方智慧。

实践中,检察机关探索形成了“双赢多赢共赢”“诉前实现维护公益目的是最佳司法状态”“持续跟进监督”等具有鲜明公益诉讼检察特色的工作理念,圆桌会议、诉前磋商、“河湖长+检察长”、跨区域协作等一系列公益诉讼检察工作机制和制度应运而生。检察机关通过磋商、诉前检察建议等方式促进源头治理,使得绝大多数案件在诉前便解决了公益损害问题。截至2022年12月,全国检察机关共办理各类公益诉讼案件超过75万件,公益诉讼案件诉前整改率为98%以上。极少数检察建议不能落实、必须提起诉讼的,则依法提起诉讼,努力将案件办成法治教育样本,达到办理一案、警示一片、教育社会面的效果。公益诉讼检察制度优势及其监督办案成效,在世界自然保护大会和联合国湿地公约、生物多样性公约、气候变化框架公约等缔约方大会上得到国际社会高度评价。

三、依法能动融入国家治理体系和治理能力现代化

坚持以人民为中心,是习近平法治思想“十一个坚持”的重要组成部分,也是贯穿习近平法治思想的根本政治立场。检察机关始终牢记检察院是“人民”检察院,把坚持以人民为中心、服务经济社会高质量发展贯穿检察履职全过程,立足检察职能,努力构建为大局服务为人民司法的新机制。

(一)创新完善法律监督方式方法

检察机关的法律监督具有法律效力,并以国家强制力为保证。但一直以来,受到手段偏软、监督乏力等问题困扰。近五年,最高检注重完善检察建议、检察听证等方式方法,创新监督手段,监督刚性明显提升。

——建立健全巡回检察制度

长期以来,派驻检察室是检察院在监管场所开展法律监督工作的派出机构,代表检察院依法对刑罚执行和监管活动实施法律监督,是刑事执行检察工作的重要基础。但是,派驻检察人员也存在相对固定、监督敏感性不强甚至被“同化”等问题。2018年5月,最高检在12个省区市部署开展监狱巡回检察试点,改“派驻”为“派驻+巡回”,成效明显,并被纳入修订后的《人民检察院组织法》。在落实此项机制的进程中,又创造性地开展跨区域交叉巡回检察,既监督监管执法,更纠正派驻检察不力问题。自2020年开始,最高检连续三年直接组织跨省监狱交叉巡回检察,省级检察院检察长带队,发现并监督16所监狱和2个未成年犯管教所整改一批深层次问题,实现参加、接受跨省监狱交叉巡回检察的省份“全覆盖”。为进一步拓展巡回检察范围,最高检2021年部署在山西、吉林、青海、宁夏等20个省区市开展看守所巡回检察试点,2022年在全国全面推开。在各地稳步开展的同时,2022年11月,最高检首次直接组织跨省看守所交叉巡回检察,涉及河北、湖南、广东、云南等四个省的相关看守所,发现一批检察履职、看守所监管执法方面的问题以及司法工作人员相关职务犯罪线索。此外,还积极探索社区矫正巡回检察,不断扩大社区矫正巡回检察覆盖面,山西、内蒙古、辽宁、江苏、河南、福建、青海等地取得一定成效。

——完善检察建议工作机制

检察建议是检察机关在法律监督实践中摸索出来的一项重要法律监督方式。特别是修订后的人民检察院组织法明确赋予检察建议新功能新要求以来,检察建议成为人民检察院依法履行法律监督职责、保障法律统一正确实施的重要方式,被广泛运用到参与社会治理、维护司法公正、促进依法行政、预防和减少违法犯罪、保护公共利益、维护个人和组织合法权益等工作中。近年来,最高检通过建立健全工作制度机制,为开展检察建议工作提供规范和依据,为提升检察建议工作质效提供指导。最高检从2018年9月起实行检察建议工作情况定期通报制度,结合负面典型案例对各地检察建议工作中存在的问题进行通报,并针对问题提出指导性意见。2019年,最高检分别下发《人民检察院检察建议工作规定》《人民检察院检察建议督促落实统管工作办法》,进一步规范推动检察建议工作。从2020年起,每年评选全国检察机关优秀社会治理检察建议,充分发挥优秀案例的示范引领作用,引导地方检察机关在检察建议工作中对标优秀、查找差距、不断改进。通过正向激励和反面警示,促进提升检察建议工作水平。2021年底,最高检研究下发《检察机关开展检察建议工作有关问题的解答》,针对检察建议实践中存在的10个共性问题作出进一步细化解释。检察建议回复率和采纳率都呈明显上升趋势,检察建议得到越来越多的被建议单位的认可。自2018年起,最高检先后围绕校园安全、司法公告送达、金融监管、窨井管理、虚假诉讼、网络整治、寄递安全、安全生产等向有关部门发出第一至八号检察建议,充分体现了诉源治理与社会治理有机融合。各地检察机关聚焦社会治理的薄弱环节和人民群众反映强烈的突出问题、行业领域的普遍性倾向性问题,提出一系列改进工作、加强监管、完善治理的对策建议。全国检察机关年均制发社会治理检察建议4万余件。

——创新检察听证工作机制

检察听证是人民检察院依法对于符合条件的案件组织召开听证会,就事实认定、法律适用和案件处理等问题,当面听取听证员、案件当事人和其他听证会参加人意见的案件审查活动。2020年10月,最高检出台《人民检察院审查案件听证工作规定》,统一规范人民检察院以听证方式公开审查案件的工作,建立完善检察听证制度。一方面,检察机关积极拓展听证的广度深度。对拟不起诉案件、刑事申诉案件、民事诉讼监督案件、行政诉讼监督案件等诉讼程序终结的案件,不存在涉密问题的,都可以组织公开听证。公益诉讼案件虽然不属于诉讼程序终结案件,但因为与公共利益密切相关,一般也可以公开听证。对尚处于侦查阶段的案件,包括审查逮捕案件、羁押必要性审查案件等,一般举行不公开听证,但也邀请听证员参加,在遵守保密要求的前提下,由办案检察官听取听证员及相关听证会参加人的意见。另一方面,听证员的参与度和认同度持续提升,听证化解矛盾效果得以凸显。2020年至2022年,听证员参加检察听证会110余万人次。截至2022年12月,检察机关采纳多数听证员意见的案件占比达到80%。检察机关以听证会形式公开审查案件,把事实认定、法律适用、案件处理等方面存在争议的或者有较大社会影响的案件的审查过程公开化,最大限度保障了人民群众的知情权、参与权、监督权,确保案件办理程序合法、结果公正、效果良好,让检察权在阳光下运行,让当事人感受到司法温度。

——部署实施数字检察战略

中央《意见》明确提出“加强检察机关信息化、智能化建设”。最高检认真贯彻落实,部署实施数字检察战略,以“数字革命”赋能新时代法律监督,运用大数据技术助力提升法治体系建设效能。浙江、广东等省检察机关通过建立多种形式的数据互联共享,从海量数据中智能分析发现监督线索,推动从“个案”到“类案”的监督效能突破。最高检总结地方经验,引导全国检察机关借助大数据拓展监督渠道、优化监督模式、创新监督方法、提升监督能力,构建数据赋能监督、数据驱动监督的法律监督新模式。2022年6月,最高检在浙江召开全国数字检察工作会议,对加快数字检察建设作出全面系统部署。同年底,印发《关于加快推进数字检察工作的通知》,进一步落实会议部署,对深入推动实施数字检察战略作出具体安排。

(二)建立落实群众信访件件有回复制度

近年来,全国检察机关平均每年办理群众信访近100万件,其中群众来信包括网络信访案件60余万件。为更好地解决信访问题,2019年最高检强调落实和完善群众信访件件有回复制度,制定《人民检察院办理群众来信工作规定》,修订《人民检察院办理刑事申诉案件规定》,建立7日内程序回复、3个月内办理过程或结果答复制度。2019年至2022年检察机关收到的350余万件信访均在7日内程序回复,3个月内办理过程或结果答复率超过95%。各级检察机关将最高检提出的领导干部带头办理疑难复杂信访案件、首次到基层检察院申诉的信访案件全部由院领导包案办理等机制落到实处,积极推行控告申诉案件公开听证,探索简易听证、上门听证,尽可能把矛盾化解在基层和首办环节。2018年至2022年,各级检察院检察长包案办理信访案件9万余件,化解率超80%,推动解决了一批“老大难”问题。最高检还制定《办理刑事申诉案件程序若干问题的规定》《受理审查刑事申诉案件工作指引》,构建繁简分流、快速高效的刑事申诉案件办理工作机制。特别是针对信访积案久拖不决问题,部署信访积案开展专项清理活动和“回头看”专项检查工作,一批“骨头案”“钉子案”全部办结。与2018年相比,2022年检察机关信访总量、重复信访量、到最高检信访量分别下降约2%、14%、8%。重复信访量和占比双下降,信访结构“倒三角”得到改善。

(三)健全完善未成年人检察体制机制

检察机关以设立未成年人专门检察机构为契机,推动未成年人检察职能体系建设,实行未成年人检察业务集中统一办理,以司法保护融入家庭、学校、社会、政府、网络等其他五大保护,共同构建中国特色未成年人保护体系。

——完善对涉罪未成年人教育矫治机制

党的十八大以来,检察机关坚持教育、感化、挽救方针,深入落实涉罪未成年人少捕慎诉慎押,对涉罪未成年人依法能不捕的不捕、能不诉的不诉、能不判实刑的提出适用缓刑建议。2022年,涉罪未成年人不捕率、不诉率接近70%、60%;依法充分适用附条件不起诉制度,推动涉罪未成年人的非罪化处理,2018年至2022年,检察机关附条件不起诉7万余人,适用率逐年上升,超过95%的被附条件不起诉未成年人最终未被起诉;探索建立精准帮教机制,在全面落实未成年人社会调查制度的基础上,充分了解涉罪未成年人家庭环境、成长经历、一贯表现等情况,有针对性提供心理辅导、医疗帮助、教育支持等,避免不捕不诉后一放了之,也打消了监管缺失可能导致再犯、能否顺利回归社会等后顾之忧。2020年至2022年,共有3700余名涉罪未成年人经检察机关携手各方帮教知错悔改并考上大学。最高检还会同最高法、公安部、司法部出台《关于未成年人犯罪记录封存的实施办法》,细化未成年人犯罪记录封存制度,尽可能降低轻罪前科对未成年人回归社会的影响,促使其悔过自新、重回正轨。

——促进完善保护未成年人权益治理体系

党的十八大以来,检察机关适应新形势,积极改革探索,建立起了融合“四大检察”的综合性、立体式治理体系。一是严厉惩治侵害未成年人犯罪。最高检与教育部、公安部等部门联合出台《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见(试行)》,规定性侵、虐待、欺凌、遗弃、拐卖、未成年人被组织乞讨等9类未成年人遭受不法侵害情形,有关单位和个人须立即报案。同时联合教育部、公安部共同发布《关于建立教职员工准入查询性侵违法犯罪信息制度的意见》,规定中小学校、幼儿园新招录教职员工前,教师资格认定机构在授予申请人教师资格前,应当进行性侵违法犯罪信息查询,对具有性侵违法犯罪记录的人员,不予录用或者不予认定教师资格。发布指导性案例加强指导,对成年人拉拢、迫使未成年人参与犯罪组织的,一律从严追诉、从重提出量刑建议。二是强化民事检察、行政检察和公益诉讼检察在治理侵犯未成年人权益行为中的作用。针对实践中监护侵害、监护缺失问题,最高检于2021年6月全面推开“督促监护令”制度。针对涉未成年人权益行政诉讼案件,积极促成实质性化解涉未成年人行政争议。检察机关还办理了一系列向未成年人销售烟草、网络传播黄赌毒、少儿图书宣扬暴力内容的公益诉讼典型案件,完善未成年人检察公益诉讼办案机制,建立重大敏感案件报告、诉前公告审查、跨行政区划案件联动等工作机制。三是加强未成年被害人的权利保护。会同公安、妇联等建立了“一站式”询问、救助机制,检察官、警察、医务人员、心理咨询师等同步介入,一次性完成证据收集、受害身体检查等工作。共同构建多元救助体系,综合落实心理疏导、身体康复、生活安置、复学就业等救助。制定《人民检察院开展国家司法救助工作细则》,明确规定了未成年被害人获得司法救助的范围、方式、标准、程序等内容。2018年至2022年,救助未成年被害人2.6万人。

——促进形成未成年人综合保护体系

党的十八大以来,检察机关立足于法律监督职责,以检察建议等为抓手,积极推动家庭、学校、社会、网络、政府、司法履行未成年人保护职责,进一步激活了未成年人综合保护体系。最高检针对校园安全问题多发、制度机制不完善等问题,于2018年向教育部发出“一号检察建议”,促进教育行政部门、学校建立完善预防性侵害、性骚扰、防控校园欺凌等工作机制。同时,联合其他机关部门出台一系列规范,构建未成年人综合保护协同联动机制,强化了未成年人保护职责。推动检察官担任法治副校长制度,目前,全国3.9万余名检察官在7.7万余所学校担任法治副校长,实现四级检察院检察长全覆盖。同时,推动未成年人检察工作社会支持体系建设,在全国80个地区共同开展了为期一年的未成年人检察社会支持体系示范建设工作。此外,会同全国妇联、中国关工委印发了《关于在办理涉未成年人案件中全面开展家庭教育指导工作的意见》,推动对“问题父母”进行家庭教育指导。

(四)创新举措营造法治化营商环境

——探索涉案企业合规改革试点

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视依法平等保护各种所有制企业产权和自主经营权,要求完善各类市场主体公平竞争的法治环境,大力支持企业发展壮大。最高检党组深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神,针对一些企业或企业负责人因合规意识不强,管理不规范,在经营活动中涉嫌犯罪的情况,为做实对各类企业的平等保护、促进合规经营管理,防止办理一案,垮掉一个企业,出台对企业负责人涉经营类犯罪依法能不捕的不捕、能不诉的不诉、能不判实刑的提出适用缓刑建议的检察政策。为防止对这类犯罪“一宽了之”,从根源上促进解决企业刑事犯罪风险,更好地规范经营、合规管理,又创新开展涉案企业合规改革:依法可不捕、不诉的,责成涉案企业作出合规承诺、切实整改,做实既厚爱又严管。2020年3月,部署4个省份的6个基层检察院开展初步试点。2021年3月,部署在10个省份开展第二期改革试点,试点范围扩展到62个市级院、387个基层院。2022年4月部署在全国检察机关全面推开改革试点工作。同时,不断强化顶层设计,推进改革规范化制度化。2021年6月,最高检会同司法部、财政部、生态环境部、国务院国资委、税务总局、市场监管总局、中国贸促会、全国工商联等8部门制定发布《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见(试行)》,此后又接续制定实施细则、专业人员选任管理办法、合规建设审查评估办法等相关配套文件。2021年9月,国家层面第三方机制管委会正式成立,并组建第三方机制专业人员库。2022年6月,人社部、应急管理部、海关总署、中国证监会4部门加入管委会,改革的领域更宽,合力更强。截至2022年12月,全国检察机关共办理企业合规案件5100余件,其中适用第三方监督评估机制案件3500余件。最高检还持续培育、公开发布了4批20件有代表性的典型案例,合规案件办理质效不断提升。各地检察机关将推进涉案企业合规改革与贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策、认罪认罚从宽制度有机结合,同步衔接推进涉企“挂案”清理,加强检察听证,推动行政执法与刑事司法双向衔接,确保了办案政治效果、社会效果、法律效果有机统一。

——成立最高检驻证监会检察室

近年来,在我国资本市场实现跨越式成长的同时,相关资本市场违法犯罪问题也日益凸显。2021年3月,刑法修正案(十一)正式实施,加大对证券犯罪的惩治力度是此次修法的重要内容。2021年7月,中办国办印发《关于依法从严打击证券违法活动的意见》,明确提出探索在中国证监会建立派驻检察的工作机制。2021年9月,最高检驻中国证监会检察室(下称“驻会检察室”)成立,这是促进资本市场法治化建设的重要之举。驻会检察室强化与证监部门、公安机关、审判机关的协作配合和监督制约,建立健全信息共享、会商协商、提前介入等工作机制,共同严厉打击资本市场财务造假、违规披露、内幕交易、操纵市场、背信损害上市公司利益等违法犯罪活动。自驻会检察室成立以来,最高检联合公安部、证监会开展打击证券犯罪专项行动,指导地方检察机关办理一批大要案。2022年9月,最高检与中国证监会签署《关于建立健全资本市场行政执法与检察履职衔接协作机制的意见》,进一步深化了资本市场执法司法协作。

——推动知识产权检察职能集中统一履行

为更好地服务保障创新驱动发展战略实施与创新型国家建设,2020年11月,最高检成立知识产权检察办公室,开展知识产权刑事、民事、行政检察职能集中统一履行试点工作,推动加强知识产权全方位综合性司法保护。2022年3月,最高检总结试点经验,发布《关于全面加强新时代知识产权检察工作的意见》,进一步深化知识产权检察工作。截至2022年12月,全国共有29个省级检察院成立了知识产权检察部门,开展综合履职。检察机关办理知识产权案件力度加大,数量上升。2022年受理审查起诉侵犯知识产权犯罪人数较2018年上升近63%,起诉人数较2018年上升超51%。

四、不断优化中国特色检察管理制度

过去十年,随着司法办案数量快速增长和司法机关专业化需求愈加强烈,司法机关现代化管理意识空前加强。案件办理和案件管理犹如“车之双轮”“鸟之双翼”,高质量司法办案必然要求高质量案件管理。2011年,最高检成立案件管理办公室,全面推进案件集中管理工作。这项改革转变相对分散的管理模式,对建立现代化检察管理体系具有重大意义。党的十九大以来,检察机关进一步创造性提出“案-件比”评价指标,并且围绕这一核心指标构建案件质效评价体系,开展检察人员考核工作,建立业务数据分析研判会商制度等,在案件管理、人员管理、数据管理等方面都取得了令人瞩目的成就。

(一)创建以“案-件比”为核心的案件质量指标评价体系

当事人一案,经过办案机关若干程序环节,就被统计为若干个“案件”,而对当事人来说还是他的一个“案子”。“案子”经历司法程序越多、统计的“案件”越多,司法资源耗费越多,当事人讼累也越重。最佳“案-件比”是1:1,当事人一个“案子”,进入检察程序后一次性优质办结,司法资源投入最少,当事人感受最好。创立这一评价标准意在督导检察官强化责任意识、提升司法能力,努力把工作做到极致,避免不应有的程序空转。“案-件比”指标的创造性提出,在精确控制程序、促进办案效率、优化质量效果、维护当事人权利、提升人民群众司法获得感等方面均起到重要作用,是将“以人民为中心”落到实处的重要举措。自2019年最高检首次提出“案-件比”指标以来,共压减近百万个空转程序、内生案件。在“案-件比”指标的基础上,最高检设定检察机关案件质量主要评价指标87个,后进一步精简到60个,全部为办案质效指标。以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系在探索中设定,在运行中完善,实现对办案活动的精准评价。在评价指标的引导下,各地办案质效明显提升。以刑事检察为例,相比2018年,2022年退回补充侦查、延长审查起诉期限分别下降80%、96%;提前介入、自行补充侦查大幅上升。检察人员能力素质增强,办案质量提高,不必要的诉讼环节减少,办案时间缩短,犯罪得以及早惩处,被破坏的社会关系得以尽快修复,使得人民群众对办案活动的评价不断提升。

(二)完善检察人员考核机制

完善检察人员考核机制,是司法责任制改革的重要内容,也是司法责任落实的重要途径。检察机关建立以质量、效率、效果为核心的业绩评价指标体系,推进“全员、全面、全时”考核,督促检察人员自觉、能动、创新履职。2020年,最高检印发《检察机关案件质量主要评价指标》,在宏观上构建起单位和部门绩效考核的主要框架。2021年10月,印发《检察人员考核工作指引》,编发考核范例,通过全员、全面、全时的检察人员考核,做实奖优罚劣,把依法能动履职的积极性、主动性、创造性激发出来。全国各级检察院全面推开,业绩考评的引领、鞭策作用明显,争先创优、优进劣退的良性循环状态逐步形成。

(三)促进建立法律职业共同体同堂培训机制

为促进法律职业共同体统一领悟、贯彻习近平法治思想,检察机关积极协调推进法官、检察官、警察、律师等同堂培训,并完善配套制度体系。2022年,该项制度被纳入中组部、最高法、最高检、司法部《关于建立法律职业人员统一职前培训制度的指导意见》。2019年至2022年,最高检会同最高法、公安部、司法部、国家安全部、生态环境部、银保监会、证监会等单位,相继举办同堂培训实体班48期,培训5000余人次;网络培训22期,辐射学员21.7万人次;带动全国各级检察机关开展联合培训近7700期次,辐射学员53.2万余人次。

(四)完善检察人员能力素养提升机制

最高检持续推动各级检察院加强政治建设和业务能力建设。特别是,统一部署全国检察院共同使用的“检答网”,助力一体提升检察人员政治素质和业务素养。2018年最高检制定《检答网使用管理办法》,明确规定检答网的性质、作用、运行模式等。2019年结合运行情况进一步修改完善。截至2022年12月,超过2.5亿人次登录检答网,各地检察人员共提出17万个咨询问题,解答率在96%以上,有力地指导了检察人员办案工作。

(五)升级检察信息网络体系

——全面升级检察业务应用系统

2014年,检察业务应用系统在全国检察机关部署应用,实现横到边、纵到底,覆盖全国四级检察机关,业务办案实现一个标准、一个程序、一个平台,在规范司法行为、优化办案模式、提高办案质量等方面发挥了重要作用。围绕新时代检察业务实际需要,2018年底最高检决定研发全国检察机关检察业务应用系统2.0,重点在业务流程、技术路线、操作方式、生态建设等方面进行全方位升级改造,“打通道路”实现与外部门的数据共享,实现跨部门协同办案;运用人工智能技术开发辅助办案工具,提升检察办案智能化水平;挖掘运用办案数据,为检察机关精准打击犯罪和参与社会治理提供支持。检察业务应用系统2.0自2020年上线至2022年底,已受理办理各类案件940余万件,办结620余万件。

——推广业务数据分析研判会商机制

检察业务数据分析研判会商,是检察机关通过对检察业务数据变化的专门分析,研判业务数据背后反映的检察业务工作运行状况,着重发现倾向性、典型性、异常性问题及其原因,提出相应解决意见和建议,对内发挥业务监管、指导作用,对外发挥法律监督、社会引领作用的一项检察活动。2018年6月,《最高人民检察院业务数据分析研判会商工作办法》出台,标志业务数据分析研判会商机制正式建立。2019年10月,为深化司法公开、接受人民监督,最高检确立了在季度业务数据分析研判会商后,向社会公布主要办案数据并进行解读的常态化机制。2020年7月修改完善分析研判会商工作办法,常态化推进业务数据分析研判制度规范建设。持续健全业务数据提醒、业务数据分析、业务数据会商、会商意见部署与反馈、业务数据发布与解读等“五位一体”的业务数据分析研判会商工作机制,充分发挥业务数据指引检察办案的“导航仪”、反映社会治理的“晴雨表”作用。

——上线运行12309中国检察网

为进一步满足人民群众对检察工作的新期待,全国检察机关加强“互联网+检察服务”,充分利用网络和科技创新手段,探索构建“网上检察院、掌上检察院、实体检察院”三位一体服务新模式,建设集检察司法公开、检察为民服务于一体的12309中国检察网。通过检察法律文书公开、重大案件公开、案件程序性信息查询等实现检察司法公开,通过12309专家咨询网为案件办理提供专家咨询意见和工作建议,通过12309“益心为公检察云”平台实现公益保护志愿者参与线索提报、案件听证、成效跟踪,通过12309律师互联网阅卷系统实现律师阅卷从原来的至少跑一次到现在的一次不用来;通过12309检察听证直播网实现人民群众在线观看案件听证,监督检察办案工作,增强司法的公正性和公信力,努力实现案结事了人和;通过12309检访通,人民群众全程在线跟踪信访申诉事项办理情况,落实7日程序回复、3月答复的为民服务承诺。

五、未来五年检察改革展望

党的二十大报告对“坚持全面依法治国,推进法治中国建设”作出重大部署,明确要求“深化司法体制综合配套改革,全面准确落实司法责任制,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”,专门强调“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”,发出了持续推动司法体制改革的明确信号,赋予检察机关更重政治责任、法治责任、检察责任。期待检察机关以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻习近平法治思想,根据党的二十大部署和新时代新发展阶段党和人民的新要求,持续落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,完善检察体制机制,加强检察理论的支撑,公正、高效办好每一个案件,让人民群众真正从改革中受益。

(一)关于加强和完善中国特色检察机关法律监督体系

建议:第一,协同构建以证据为核心的刑事指控体系,推进建立以审判为中心的刑事诉讼新格局。深入贯彻宽严相济刑事政策,区分具体案件性质、情节和对社会的危害程度,当宽则宽、当严则严、罚当其罪。健全侦查监督事项的调查核实工作模式,提升刑事案件侦查取证的规范化、合法化。加强检察机关自行补充侦查机制和能力建设。深化司法工作人员相关职务犯罪侦查机制建设,强化侦查部门与捕诉部门的衔接配合、制约监督。第二,继续积极稳妥拓展公益诉讼办案领域,并且形成稳定的程序运行模式。在拓展新领域的探索中不断总结、积累实践中的司法经验,推动公益诉讼规范化、法治化、体系化建设,推动检察公益诉讼专门立法,完善公益诉讼制度。第三,坚持推进新时期民事检察高质量发展。严格依据民法典及其他相关民事法律规定,精准履行监督职责,注重政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。健全对生效民事裁判申诉的受理审查机制,完善案卷调阅制度,增强监督的主动性、精准度和实效性。第四,坚持以行政检察助推依法行政。稳妥推进对履行职责中发现的行政机关违法行使职权或不行使职权行为的监督,明确监督范围和程序。完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施的检察监督制度。完善行政争议实质性化解工作机制。探索开展行政强制隔离戒毒检察监督制度。第五,积极完善中国特色社会主义未成年人司法制度。进一步推动未成年人检察队伍专业化建设,提升对未成年人的司法保护能力。完善未成年人保护制度机制建设,健全罪错未成年人分级干预体系,加强未成年人社会支持体系建设。

(二)关于全面准确落实司法责任制

党的二十大报告提出,全面准确落实司法责任制。为此,我们建议:第一,做到全面准确。既尊重司法规律,尊重检察官主体地位,大胆放权给检察官,也坚持严管就是厚爱,强化对检察官的监督,及时常态开展司法责任追究和检察官惩戒,从严追责问责,倒逼司法责任落实。科学界定司法责任的内涵和范围,进一步明确责任划分标准和豁免情形。健全检察官依法履职保障制度,激发办案人员能动性。第二,做到精准施策。针对有的改革存在的问题,开展具体分析调研,听取基层意见,客观评估、对症下药,不断调适和改进。总结评估检察官逐级遴选和初任检察官基层任职制度,增强可操作性。在总结各地实践经验的基础上,进一步出台统一的检察机关工作人员职业保障规定,并抓好规定的落实工作。第三,做到规范有序。既落实主体责任,也同步加强司法机关自身的检察管理、案件管理、人员管理。进一步理顺检察委员会、检察长、检察官之间的权责关系,完善“谁办案谁负责、谁决定谁负责”“有权必有责”“终身负责”的落实机制。第四,做到系统协调。各项改革措施要一体设计、一体部署、一体推进,强化系统集成,确保“1+1>2”,避免零敲碎打。比如,深化检察人员分类管理改革,既要关注检察官的职业发展,也要关注检察辅助人员、司法行政人员职业发展,形成三类人员安心履职、有序成长、充分发展的管理格局。

(三)关于健全检察机关能动服务大局制度体系

建议:第一,深入落实少捕慎诉慎押刑事司法政策。完善审查逮捕规定,细化社会危险性条件。完善指定居所监视居住的适用条件,细化指定居所的范围,加强对采取非羁押性强制措施的犯罪嫌疑人、被告人的人权保障。第二,推动构建中国特色涉案企业合规法律制度。积极稳慎探索重大复杂案件和涉各类企业案件中的适用,推动涉案企业合规立法,推进刑事诉讼全流程适用。持续完善和落实好第三方监督评估机制,全面做实“后半篇文章”。第三,继续强化检察听证、检察建议等方式的适用,逐步建立健全切实有效的办案模式。提升检察建议质量,注重检察建议效果。着力提升检察听证运行的实质化程度,使之逐步发展为一种切实有效的、体现诉讼化特征的办案模式,防止出现听证机制运行流于形式、先定后听等消极倾向。

(四)关于建立健全“数字检察”工作机制

建议:第一,健全数字检察工作平台。推进线上办案模式,从办案底层实现检察业务数字化。整合检察业务应用系统、12309检察服务中心、检察案例库、检察文书库、检察档案等,汇聚与优化法律监督数据池,推动各层级政法网络互联互通,稳步推动12345举报记录、信访、电子政务、社保、企业登记等社会公共数据的检察共享。第二,深化数字检察应用。树立大数据思维,及时发现异常问题,总结经验做法,提炼规律特征,建立上下一体、各有侧重的模型研发应用机制。第三,健全数据安全防护体系。落实数据等级保护制度,完善检察数据安全保护工作机制,加强关键信息基础设施安全保护。第四,提升数字检察业务素能。有针对性地建立数字检察工作机构,配强专职数字检察工作的检察官团队和队伍,全面提升检察官数字检察办案综合素养。

(五)关于全面构建检察机关现代化管理体系

既要立足司法活动的一般规律和特点,也要根据检察机关、检察工作自身的规律,提升检察管理的科学化水平。在科学管理基础上,促进检察机关能动履职,及时动态调整检察政策和理念,积极回应人民群众的关切和社会治理的需要。同时,要加强人性化调适,更多从检察人员的角度出发,增加管理者与被管理者之间的双向沟通和反馈,充分尊重被管理者的体验和感受。要转变思维理念和工作方式,注重管理的激励功能,多倾听一线检察人员的声音,出台更加人性化的管理措施,使检察人员自觉接受、积极配合检察管理工作。

结语

新时代新征程,检察机关要以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领,深入贯彻落实党的二十大精神,全面落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,围绕二十大报告提出的“中国特色社会主义法治体系更加完善”“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”的目标任务,改革创新,锐意进取,以检察工作现代化更好服务保障“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”的时代重任。

(课题组成员依次为:陈卫东、程雷、孙皓、高童非、杜磊、聂友伦、曲育铮)


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